Traité fondamental

Traité fondamental

Traité sur les bases des relations entre la République fédérale d'Allemagne et la République démocratique allemande

Langue	Allemand

Données clés

Signé	21 décembre 1972 Berlin-Est
Effet	21 juin 1973 (Ratification par le Bundestag pour la RFA le 11 mai 1973 et par la Volkskammer pour la RDA le 13 juin 1973)

Parties

Parties	RFA	RDA
Signataires	Egon Bahr	Michael Kohl
Ratifieurs	Bundestag	Volkskammer

Accord quadripartite sur Berlin Traité de Prague (1973)

Le traité sur les bases des relations entre la République fédérale d'Allemagne et la République démocratique allemande, communément appelé traité fondamental (en allemand : Grundlagenvertrag), normalise les relations entre ces deux États sans toutefois aller jusqu'à une reconnaissance complète. Ce traité est signé le 21 décembre 1972 à Berlin-Est, dans le cadre de la politique d'ouverture à l'Est, l'Ostpolitik, conduite par le chancelier Willy Brandt. Il entre en vigueur le 21 juin 1973.

Il constitue un compromis entre l'objectif de la RDA d'obtenir une reconnaissance juridique complète et la volonté de la RFA de ne pas renoncer au principe d'unité de la nation allemande dans la perspective ultime de la réunification.

Par ce traité, les deux États allemands reconnaissent mutuellement leur existence dans leurs frontières héritées des accords de Yalta et de Potsdam à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Cet accord met fin à la doctrine Hallstein qui veut que seule la RFA soit habilitée à représenter l’ensemble de l'Allemagne.

Contexte historique

Lancement de l'Ostpolitik et de l'ouverture vers la RDA

Cette initiative s'inscrit dans l'Ostpolitik du chancelier ouest-allemand Willy Brandt. Le traité met fin au refus de la RFA de reconnaître l'existence même de la RDA. Il concrétise la proposition formulée par Willy Brandt dans sa déclaration gouvernementale du 28 octobre 1969 : « Vingt ans après la fondation de la République fédérale d'Allemagne et de la RDA, nous devons empêcher un développement divergent de la nation allemande et par conséquent nous devons en arriver à une coexistence concertée en vue de parvenir à une situation où les deux Allemagnes vivront l'une avec l'autre... Le gouvernement fédéral poursuit la politique introduite en décembre 1966 et offre de nouveau au conseil des ministres de la RDA des négociations bilatérales sans discrimination au plan des gouvernements, négociations qui devraient conduire à une collaboration fondée sur un traité. Une reconnaissance en droit international de la R.D.A. par le gouvernement fédéral ne peut être envisagée. Même si deux États existent en Allemagne, ils ne sont pas, pour autant, étrangers l'un pour l'autre ; leurs relations ne peuvent être que d'une nature particulière. ».

Longues négociations entre la RFA et la RDA

Willy Brandt (à gauche) et Willi Stoph à Erfurt en 1970, première rencontre entre chefs du gouvernement de la RFA et de la RDA .

Le 19 mars 1970, Willy Brandt, et Willi Stoph, le numéro deux du régime est-allemand, se rencontrent à Erfurt en RDA. Il s'agit là de la première rencontre entre dirigeants ouest- et est-allemands. Une deuxième rencontre a lieu le 21 mai, cette fois à Kassel en territoire ouest-allemand. Ces rencontres ne débouchent pas sur des résultats concrets mais symbolisent fortement le lancement de l'offensive diplomatique promise par Willy Brandt. Elles symbolisent déjà une forme de reconnaissance par la RFA de l'existence de deux états allemands, et ouvrent ainsi la porte à des négociations directes entre Bonn et Moscou auxquelles Brandt donne la priorité. Elles aboutissent rapidement à la signature du traité de Moscou entre l'URSS et la RFA lors de la rencontre le 12 août 1970 entre Brejnev et Brandt.

Poignée de mains entre Brejnev et Honnecker lors du congrès du SED le 16 juin 1971

La concrétisation des ouvertures faites à la RDA va prendre du temps. Le Parti (SED) au pouvoir a une attitude ambivalente face à la nouvelle politique ouest-allemande. D'un côté, il craint que Moscou y voit une opportunité pour relancer l'idée d'une Allemagne réunifiée mais neutre, de l'autre il y voit l'occasion d'aboutir à une reconnaissance complète de l'État est-allemand, pour laquelle Bonn a posé certaines limites précises et non négociables. Devant l'avancée des pourparlers avec Moscou, Egon Bahr pour la RFA et Michael Kohl pour la RDA entament le 27 novembre 1970 des négociations sérieuses en vue de la conclusion d'un traité entre les deux pays et d'un accord de transit vers Berlin-Ouest.

Implication des quatre puissances

L'accord quadripartite signé le 3 septembre 1971 met un terme définitif aux désaccords existant entre les quatre anciens alliés de la Seconde Guerre mondiale relatifs au statut de Berlin. Il prévoit qu'un accord de transit vers Berlin-Ouest soit défini directement entre les deux Allemagnes, mais les négociations piétinent. Prenant aussi prétexte de la situation économique difficile de la RDA, Erich Honecker s'assure du soutien de Moscou et remplace Ulbricht le 3 mai 1971 à la tête de la RDA. Désireux d'être aligné avec Moscou, il contribue au déblocage des discussions qui aboutissent le 17 décembre 1971 avec la signature de l'accord inter-allemand de transit entre la RFA et Berlin-Ouest.

Cet accord permet aux quatre puissances de prendre acte du rapprochement entre les deux États allemands. Elles publient une déclaration par laquelle elles manifestent leur identité de vue concernant l'admission à l'O.N.U. des deux États allemands, tout en précisant que cette admission n'affectera en aucune façon les droits et responsabilités des quatre puissances ni les accords, décisions et pratiques quadripartites correspondants qui s'y rattachent ».

Un traité préservant la perspective ultime de la réunification allemande

Conférence de presse après la signature du traité fondamental le 21 décembre. Egon Bahr (à gauche) et Michael Kohl répondent aux questions des journalistes.

Par le traité signé le 21 décembre 1972 les deux États, la RFA et la RDA, se considèrent mutuellement comme égaux en droit et entérinent les frontières existantes issues de la Seconde Guerre mondiale. Cependant, comme la RFA ne peut pas aller jusqu'à renoncer à la perspective de la réunification de l'Allemagne, qui aurait rendu impossible sa ratification par le Bundestag, le traité mentionne explicitement les divergences de vue entre les deux États sur « des questions de principe, dont la question nationale » et pose deux restrictions à la reconnaissance des deux États : le traité ne vaut pas reconnaissance en droit international et il ne sera pas procédé à l'échange d'ambassadeurs mais seulement de représentants permanents, étant posé que pour la RFA, la RDA n'est pas un État étranger mais un deuxième État allemand. Ces subtilités entretiennent une certaine ambiguïté juridique sur l'interprétation exacte sur la portée politique du traité, encore accentuée par la lettre relative à l'unité allemande adressée par la RFA à la RDA le jour de sa signature.

Ratification

Le processus de ratification en RFA est facilité par la nette majorité dont dispose la coalition SPD/FDP au Bundestag depuis les élections de novembre 1972. Le débat au Bundestag commence le 15 février 1973 par une déclaration du Chancelier Willy Brandt dans laquelle il souligne les résultats positifs déjà enregistrés par la politique Est-Ouest qu'il mène depuis 1969, puis affirme que « la détente en Europe est inimaginable sans la participation des deux États allemands » car « notre vie est directement liée au fait que l'Allemagne est divisée et que la ligne de démarcation est devenue une frontière d'État ». Il poursuit en réaffirmant l'ancrage de la RFA avec ses alliés européens et au sein de l'Alliance atlantique, et sa conviction que « ce traité doit permettre d'éviter que les deux parties de notre nation ne s'éloignent l'une de l'autre ». Le vote du Bundestag intervient finalement le 11 mai 1973. Le traité est validé par 268 voix pour et 217 voix contre, celles de l'opposition CDU-CSU.

Le gouvernement fédéral procède à l'échange de notes avec la RDA le 20 juin 1973, entraînant l'entrée en vigueur du traité le 21 juin 1973, soit six mois après sa signature.

Après le vote du Parlement fédéral en faveur de la loi d'approbation du traité, le Land de Bavière, dirigé par la CSU, dépose un recours au Tribunal constitutionnel le 28 mai 1973. Après deux mois d'empoignade politico-juridique, le Tribunal rend le 31 juillet un jugement qui n'invalide pas le traité mais en donne une interprétation assez éloignée de l'esprit dans lequel Willy Brandt et le SPD souhaitent inscrire les échanges avec la RDA.

Le traité est loin de mettre fin aux divergences d'intérêts et de points de vue qui opposent les deux États depuis leur création en 1949. Ses signataires en sont conscients : Egon Bahr déclare le jour même de la ratification par le Bundestag « Bisher hatten wir keine Beziehungen, jetzt werden wir schlechte haben – und das ist der Fortschritt » (« Jusqu'à présent, nous n'avions pas de relations, maintenant nous en aurons de mauvaises — et c'est cela le progrès »).

Termes du traité

Le traité proprement dit comprend un préambule et dix articles. Il est complété par des lettres et documents annexes.

Traité

Le préambule pose d'entrée l'existence de deux États allemands dans leurs frontières actuelles — issues de la Seconde Guerre mondiale — et inscrit le traité dans l'objectif de contribuer « à la détente et à la sécurité en Europe » et de « créer, pour le bien-être des hommes dans les deux Etats allemands, les conditions de la coopération entre la RFA et la RDA ». Il acte aussi le désaccord sur la question de l'unicité de la nation allemande.

L'Article 1^er pose le principe que les deux États allemands développeront leurs relations « sur la base de l'égalité de droits ».

Les Articles 2 et 3 inscrivent les relations des deux États dans le cadre de la Charte des Nations Unies.

Par l'Article 5, la RFA et la RDA déclarent qu'elles « contribueront à la sécurité et à la coopération en Europe, (qu') elles appuieront les efforts visant à réduire les forces et les armements en Europe, (et) les efforts servant à la sécurité internationale et visant à la limitation des armements et au désarmement, notamment dans le domaine des armes nucléaires et autres armes de destruction massive ».

Par l'Article 7, la RFA et la RDA se déclarent « prêtes à régler des questions pratiques et humanitaires au fur et à mesure de la normalisation de leurs relations ».

L'Article 8 prévoit que les deux États échangeront des représentations permanentes.

Documents annexes au traité

La signature du traité s'accompagne le même jour de celle de documents complémentaires :

• Le Protocole additionnel au traité sur les bases des relations entre la RFA et la RDA, qui prévoit le développement des échanges commerciaux, scientifiques et culturels, comme prévu par l'Article 7 du traité.
• La lettre de la RFA sur l'unification allemande, qui stipule que ledit « traité n'est pas en contradiction avec l'objectif politique de la République fédérale d'Allemagne d'œuvrer en faveur d'un état de paix en Europe dans lequel le peuple allemand recouvre son unité par libre autodétermination ».
• Six lettres échangées entre les deux secrétaires d’Etats. La première garantit que « ce traité ne saurait affecter ni les droits et responsabilités des quatre puissances ni les accords, décisions et pratiques quadripartites qui s’y rapportent ». Les autres lettres portent sur un accord futur sur les postes et télécommunication, l’admission prochaine à l’Organisation des Nations Unies (ONU), sur l’ouverture de quatre nouveaux points de passages, le regroupement familial, l’amélioration de la circulation des voyageurs, touristes et marchandises non commerciales, et la dernière accorde aux journalistes des deux Etats « le droit d’exercer l’activité professionnelle et celui de l’information et du reportage libres » dans l’autre État.

Mise en œuvre et suites du traité

Conformément à l'article 8 du traité, les représentations permanentes commencent leurs travaux le 2 mai 1974. Günter Gaus est accrédité en tant que représentant permanent de la République fédérale auprès de la RDA et Michael Kohl en tant que représentant permanent de la RDA en République fédérale.

Les deux États demandent leur admission aux Nations unies dont ils deviennent les 133e et 134e membres le 18 septembre 1973. La signature du traité met fin à l'isolement diplomatique de la RDA.

Les accords complémentaires suivants sont conclus au cours des années suivantes :

• Accord sur les soins de santé (25 avril 1974),
• Accord sur les postes et télécommunications (30 mars 1976),
• Accord pour la construction d'une autoroute entre Hambourg et Berlin (16 septembre 1978),
• Protocole gouvernemental relatif à la révision, au renouvellement et à l'adjonction du marquage de la frontière existant entre la République fédérale et la RDA (29 novembre 1978),
• Accord de coopération vétérinaire (21 décembre 1979),
• Accord sur la construction d'une autoroute entre Berlin et Herleshausen, l'extension du canal Mittelland et l'extension à deux voies de la liaison ferroviaire entre Berlin et Helmstedt (30 avril 1980).

Sources

• (de) Cet article est partiellement ou en totalité issu de l’article de Wikipédia en allemand intitulé « Grundlagenvertrag » (voir la liste des auteurs).

Bibliographie

• « Le traité fondamental (texte du traité en français) », sur Cvce.eu, 21 décembre 1972 (consulté le 20 janvier 2020).
• Mario Bettati, « L'admission des deux Allemagnes à l'O.N.U. », Annuaire français de droit international, vol. 19,‎ 1973, p. 211-231 (lire en ligne).
• Pierre Koenig, « Le traité fondamental entre les deux Républiques allemandes et son interprétation par le Tribunal constitutionnel fédéral », Annuaire Français de Droit International, vol. 19,‎ 1973, p. 147-170 (lire en ligne).
• Alfred Wahl, L'Allemagne de 1945 à nos jours, Armand Colin, 2009, 383 p. (ISBN 978-2200245429).

Compléments

Articles connexes

• Traités internationaux de la guerre froide
• Traité de Moscou (1970)

Liens externes

• (de) « Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik ( « Grundlagenvertrag ») », sur DocumentArchiv.de, 21 décembre 1972.